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時間:2020-10-12 來源:中國經營報 作者:孫麗朝 路炳陽

中國經營報整版:鐵路運營權壟斷破局

“在粵港澳大灣區建設中,我們終於迎來發展軌道交通的重大契機。”廣州市發展改革委人士對《中國經營報》記者説,“不遠的將來,粵港澳大灣區居民可以像坐公交一樣,通過互聯互通的軌道交通網絡便捷地在灣區出行,實現‘一張網、一張票、一串城’。”

在國家向地方政府和社會資本放開城際鐵路運營權7年之後,廣東省成為第一個吃“螃蟹”的省份。

2020年開始,廣州地鐵集團有限公司(以下簡稱“廣州地鐵集團”)將獨立運營2條城際鐵路項目,並逐步將獨立運營範圍擴大到珠三角地區14條城際鐵路。未來,這些城際鐵路項目將與廣州及周邊城市地鐵網實現設施共享、過軌運行,與國鐵網絡互不過軌。這意味着被中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)長期壟斷的鐵路運營權有望被打破。

雖然廣州地鐵集團尚面臨沒有取得鐵路運輸許可證、缺乏城際鐵路運營經驗等問題,但無論如何,已經有人走出了第一步,打破了城際鐵路和城市軌道交通之間的線網界線。而這一步,將可能成為未來倒逼國鐵集團開放網絡,實現網運分離和“四網融合”的關鍵。

繼廣東省之後,浙江省也計劃自主運營省內的杭海城際鐵路,並逐漸擴大自主運營範圍。在珠三角、長三角這兩個國內經濟最發達區域,對於軌道交通運營模式的探索正在徐徐展開。

自主運營珠三角城際網

按照“全面接管、分步實施、均衡部署、有序推進”的原則制定了一攬子方案。

“廣州地鐵集團自主運營的廣州至清遠城際(以下簡稱‘廣清城際’)、新塘經白城至廣州北站城際(以下簡稱‘新白廣城際’)將在今年年底前開通。未來,自主運營的城際鐵路網將逐步擴大,2025年之前,廣州地鐵集團將自主運營粵港澳大灣區內約700公里的城際鐵路線路。”廣東省政府人士對《中國經營報》記者透露。

2020年4月,廣州地鐵集團在廣州公共資源交易中心官網發佈《粵港澳大灣區城際鐵路與地鐵一體化運營規劃——珠三角城際鐵路線網優化專題研究項目招標公告》(以下簡稱“《招標公告》”),該項目主要通過對粵港澳大灣區城際鐵路網與灣區各城市軌道交通線網一體化運營規劃、互聯互通規劃、互聯互通協同運輸技術標準、生產力設施資源共享規劃、建設運營一體化管理機制和服務規劃等方面的全面研究,系統地分析提出對粵港澳大灣區城際鐵路網規劃的調整建議和建設時序。

《招標公告》稱,2018年,廣東省政府正式決定委託廣州地鐵集團承接珠三角城際鐵路運營。目前,廣州地鐵集團正積極籌備廣清城際等線路的運營接管工作。

而這只是廣州地鐵集團為自主運營粵港澳大灣區城際鐵路網所做的眾多工作中的一項。

2019年9月6日,廣州地鐵集團的全資子公司廣東城際鐵路運營有限公司(以下簡稱“廣東城際運營公司”)正式揭牌,主營業務為城際鐵路旅客運輸。此前,廣州地鐵集團與廣東省鐵投集團簽訂《廣東省城際鐵路委託運輸管理總體協議》,廣東省鐵投集團將廣東省控股的廣清城際廣州北至清遠段、新白廣城際廣州北至白雲機場T2段、廣肇城際廣州南至佛山西(不含)段及珠三角城際軌道交通調度指揮中心等項目,按計劃分階段委託廣州地鐵集團進行運輸管理,廣東城際運營公司具體承接相關運輸管理工作。

據《廣州日報》2019年3月30日報道,這幾條城際鐵路線路,要麼與已開通的線路接通,要麼有延長計劃。廣清城際未來要延伸至廣州站,新白廣城際可對接穗莞深城際,廣佛環線正在建設廣州南站至白雲機場段。

上述廣東省政府人士對記者透露,未來,以廣州地鐵集團全面接管珠三角城際鐵路項目運營工作為目標,按照“全面接管、分步實施、均衡部署、有序推進”的原則,廣東省制定了一攬子運營接管方案。

正在建設的廣佛南環城際鐵路(佛山西至廣州南段)、佛莞城際(廣州南至望洪)、廣佛東環城際鐵路(廣州南至竹料)、琶洲支線(蓮花至琶洲)、珠機城際(橫琴至珠海機場),以及已經開通目前暫時委託國鐵集團運營的珠機城際(拱北至橫琴)、佛肇城際(肇慶至佛山西)、莞惠城際(小金口至道 )、穗莞深城際(深圳機場至新塘)、廣珠城際(珠海至廣州南)等合計14段城際鐵路,都將在未來幾年逐步實現由廣州地鐵集團自主運營。上述廣東省政府人士對記者表示,上述城際鐵路將自成體系,載客車輛不與國鐵線路共線共軌。自主運營的城際網未來將爭取與廣東省內各城市地鐵網實現設施共享、過軌運行。

從物理連通上看,這些城際鐵路將通過聯絡線與國鐵網絡實現互聯,如廣清城際與京廣普速鐵路通過聯絡線連通,聯絡線的主要作用是為動檢車以及運營車輛帶電駛入廣清城際搭建交通樞紐,運營車輛互不過軌運行。

上述廣東省政府人士還對記者表示,廣清城際和新白廣城際已於7月16日啓動動態驗收,預計2020年內開通運營。其動車組均是通過聯絡線從國網駛入,許多資源也需要依賴國鐵集團。“如投資大、使用頻率低的綜合檢測車(俗稱‘黃醫生’),地方政府沒有采購的必要,將使用國鐵集團的資源,因此不能説完全脱離國鐵集團運營。”他説。

央地博弈“如果不能成網,一條線路獨立運營是沒有意義的。”

長期以來,國鐵集團壟斷車皮、編組、調度、結算等路網運輸權力,由於鐵路收益分配機制、運價機制、結算機制複雜而不透明,導致地方政府參與鐵路運營難上加難。

廣東不是唯一一個希望嘗試城際鐵路獨立運營的省份,隨着城際鐵路主要投資人逐漸由國鐵集團變為省級政府和社會資本,地方和國鐵集團在城際鐵路建設和運營權上開始博弈。

2013年,國務院發佈《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》,明確提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。此後,城際鐵路逐漸形成地方投資佔主導的格局。

首條民資控股高鐵杭紹台鐵路就率先公開提出自主運營的目標。浙江省政府在項目政府與社會資本方合作(PPP)方案設計時,就提出了“尊重項目公司的市場主體地位,由其自主定價、自主建設、自主運營、自負盈虧”。

接近浙江省政府的人士對記者表示,在杭紹台鐵路的建設權問題上,國鐵集團前身中國鐵路總公司(以下簡稱“中鐵總”)非常強勢。地方政府對中鐵總有所忌憚,項目可研報告需要中鐵總批覆同意,項目竣工驗收與全國路網接軌等事務也要依賴中鐵總。經過多輪談判和博弈之後,最終,中鐵總獲得杭紹台高鐵的建設權。

對於運營權問題,國鐵集團人士表示,國鐵集團在運輸安全管理方面有豐富的經驗,具有更強的資源調配和共享能力,在應對春運或突發事件時具有更大優勢,項目建成後採用委託運營管理,也有利於壓縮機構搭建、人員招聘和培訓等方面的時間,使項目儘快投入運營。

在杭紹台鐵路設計方案中,就運營權歸屬確也留有餘地,杭紹台PPP方案提出,在項目初期不具備自我運輸管理條件下,可暫委託鐵路總公司運輸管理。並強調,要充分激發社會資本創新鐵路建設管理模式、探索複合型運輸管理機制與清算機制改革等方面的積極性和主動性。

上述接近浙江省政府人士表示,在杭紹台鐵路運營初期,自主運營需要購買車輛、培養人才,成本太高,暫時委託國鐵集團運營是唯一選擇。“我們期待若干年後,中國鐵路格局會與電信業一樣,不再是國鐵集團一家,有條件的企業都可以做鐵路運營,屆時杭紹台鐵路就可以考慮通過競爭方式確定運營方。”他説。

國內首條以地方為主投資建設的高鐵項目濟青高鐵在設計初期,也曾考慮過自主定價和自主運營。

“一段路如果自己運營,國鐵集團不給你放車,不讓你的車跑我的路網,那客流量就無法保障。鐵路運營是個大系統,如果不能成網,一條線路獨立運營是沒有意義的。”接近山東省政府的人士説。

杭紹台鐵路在自主運營上的探索暫時擱淺後,2017年,浙江省國有獨資企業浙江省交通投資集團有限公司(以下簡稱“浙江交投”)聯合杭州地鐵集團有限責任公司、中國中鐵、中國鐵建、中國中車共同成立了浙江省軌道交通運營管理集團有限公司(以下簡稱“浙江軌道集團”),旨在打造全省軌道交通統一運營管理平台,浙江交投為浙江軌道集團控股股東。

2020年6月30日,浙江軌道集團與浙江杭海城際鐵路有限公司在海寧鹽官車輛段正式簽訂《杭海城際鐵路委託運營協議》,確定杭海城際交由浙江軌道集團自主運營。這也將是浙江軌道集團自主運營的第一條城際鐵路項目。

杭海城際鐵路即杭州至海寧城際鐵路,全長46.3千米,項目於2016年12月開工,預計將在2021年7月建成通車。上述接近浙江省政府的人士對記者透露,杭海城際將與杭州市地鐵實現站內換乘,不與國家幹線鐵路網互聯互通。未來,浙江省自主運營的城際鐵路項目將會越來越多。

“四網融合”“車網融合”觸動了國鐵集團的核心利益,即線網壟斷,國鐵集團實際上是不支持的。

在城際鐵路運營問題上,是否與國鐵網絡和城市軌道交通共線共軌是關鍵。

根據服務對象和功能定位不同,區域軌道交通網可分為幹線鐵路、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道四種網絡層次。經過多年的發展,中國的軌道交通已形成四網並存的多層次網絡體系。此前,由於城際鐵路和幹線鐵路同屬於鐵路範疇,且都是由國鐵集團前身中鐵總或鐵道部作為投資主體,所以既有城際鐵路通常採用與國鐵骨幹線網絡互聯互通、共線共軌。

但隨着地方政府逐漸成為城際鐵路的投資主體,城際鐵路與各城市軌道交通客流來往越來越密集,實現城際鐵路與城市軌道交通(主要指地鐵)的互聯互通,成為各地政府的強烈訴求。

近年來,國家層面一直在推動“四網融合”。2019年2月,國家發改委發佈《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》指出,推動幹線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網融合”,探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”。2019年9月,中共中央、國務院發佈的《交通強國建設綱要》也提出,建設城市羣一體化交通網,推進幹線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發展。

一位地方政府人士對記者透露,雖然國鐵集團和地方政府都在按照國家要求積極推動“四網融合”,但雙方對於“四網融合”的理解差距巨大。國鐵集團只是希望站點合同,鐵路站點和地鐵站點實現接駁。簡單而言,就是乘客從火車站出來後,附近有地鐵車站即可。

而地方理解的“四網融合”是雙方的車可以在彼此路網互跑,即“車網融合”。由於“車網融合”觸動了國鐵集團的核心利益,即線網壟斷,國鐵集團實際上是不支持的。

上述國鐵集團人士對記者表示,國鐵集團支持“四網融合”並全力推動各地方相關項目實施,但國鐵集團認為“四網融合”仍要以“全國一張網”為前提,仍要堅持國鐵集團對鐵路運輸統一調度指揮,全國鐵路幹線網運營必須遵循“國鐵集團—鐵路局—基層站段”三級運輸管理架構。

就為何要堅持“全國一張網”,他進一步對記者解釋稱,這首先是為了保證安全,只有在路網統一的條件下,機車車輛、工務工程、通信信號、行車組織等方面才可能按照統一技術標準協調,這為運輸安全提供基礎條件;此外“全國一張網”還減少了分界口數量,從而提升了路網的整體性,對提高鐵路運輸效率具有明顯的推進作用。

同時,國鐵集團負責路網等基礎設施的建設、維護、運營,為所有參與市場競爭的運營主體提供基於路網的無差別服務,這是維護市場公平競爭的首要條件。“不僅‘四網融合’要以‘全國一張網’為前提,實際上,鐵路歷次改革也均是遵循這個最基本原則,‘全國一張網’是實現鐵路運輸整體效率和效益最大化的保證。”上述國鐵集團人士説。

該人士對記者強調,鐵路所堅持的“全國一張網”與國家層面推動的“四網融合”並不衝突。實際上,2020年以來,國鐵集團正通過深化鐵路運輸供給側結構性改革,創新運輸產品供給,在“四網融合”運輸服務便利化上推出了很多新舉措,如優化進出站流線,推行刷卡乘車,方便接續換乘,構建“軌道上的城市集羣”,便捷旅客出行。

對於什麼才是“四網融合”,國鐵集團所稱的刷卡乘車、接續換乘等算不算“四網融合”,業內也有不同意見。

多位軌道交通行業人士對記者表示,“四網融合”的核心目的是方便乘客,列車可以在各種軌道交通網絡上運行,減少乘客換乘。國鐵集團以“接駁”的方式實現“四網融合”,並不是真正的“四網融合”。四種軌道交通車輛實現共線共軌才是“四網融合”的終極目標。但目前來看,實現這一目標需要克服多重障礙。

北京交通大學教授趙堅認為,從交通需求角度講,即使實現了“四網融合”,地鐵車輛在國鐵線路也只是短途運行,國鐵集團可以收取的線路使用費很少,卻要承擔相關的安全風險。“所以國鐵集團沒有推動四網共線共軌的積極性。”他説。

中國城市軌道交通協會副會長李國勇在2020年9月3日舉行的中國國際鐵路與城市軌道交通大會上談到“四網融合”時表示,鐵路和城市軌道交通在系統設計和供電方式上有較大區別,兩者行走方向不一樣,中國城市軌道交通是走右行線,鐵路走左行線。供電方式也不同,城市軌道交通採用直流1500V接觸網或接觸軌供電,鐵路採用交流25kV接觸網供電制式。“四網融合”在短期內很難實現,只能先做到將四種交通網絡統籌協調。

中鐵上海設計院集團有限公司院長劉建紅表示,“四網融合”需要在規劃層面做到網絡層次合理、通道高效節約、樞紐銜接便捷、接口靈活開發;在建設層面做到技術標準兼容、基礎設施互通、檢修資源互用。運營方面做到數據共享、票制協調、安檢互信。

日本屬於各軌道交通網絡融合較好的國家,日本通過鐵路公司與地鐵公司合作,採用全網開行直通列車的方式,實現了兩種網絡的融合。“雙方實現合作的前提是跨線運營的線路在軌距、建築限界、供電制式、信號系統等技術標準方面的高度兼容,能夠實現互聯互通。”劉建紅強調。

劉建紅表示,市域鐵路與城市軌道在供電制式上不一致,可採用雙流制列車實現供電系統的互通。雙流制在國外應用已經非常成熟,如巴黎大快A線、日本筑波快線和JR常磐線等。

劉建紅稱,“四網融合”除了技術融合,還需要體制機制的創新,以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同,“四網融合”的核心是運營的融合,網運分離是未來的發展方向。

廣州模式

“做好了,能給其他兄弟省份形成示範,做不好,恐將影響各地鐵路改革的決心。”

目前,地方政府的嘗試,主要集中於將獨立運營的城際鐵路與本地地鐵網實現共線共軌。將“城際鐵路+骨幹線網絡”貫通運營模式變通為“城際鐵路+以地鐵為主的城市軌道交通網絡”一體化運營模式。

廣州地鐵集團在《招標公告》中提到,基於“城際+地鐵”一體化運營需求,保障城際網與地鐵網設施共享、過軌運行等互聯互通條件,研究制定城際及地鐵網互聯互通技術標準、車站及換乘設施技術標準等,針對已運營及在建的城際線,結合制定的標準研究改造工程方案,實現區域內互通互聯、換乘便捷、一票通達的目標。

就此,廣州地鐵集團多次提出,未來將構建粵港澳大灣區“一張網、一張票、一串城”,實現城際軌道交通的公交化。

但上述廣東省政府人士表示,城際鐵路列車在既有地鐵線路上實現過軌運行的難度較大,計劃先從新建地鐵線路開始嘗試。

在業內人士看來,廣州的成功之處在於,規劃了自己的城際軌道交通網絡,且獨立購買了城際鐵路列車,建立了運營團隊,對於最難實現的與國網互聯互通則是選擇了妥協——暫時放棄,這不失為一種聰明之舉。

趙堅對記者表示,國鐵集團要運營整個鐵路網,在運營城際鐵路方面可分配的人員和資源相對較少,在發車間隔方面無法根據早晚高峯通勤客流調整。城際鐵路和地鐵都是以服務大都市區通勤為目的,廣州地鐵集團同時運營粵港澳大灣區城際鐵路和地鐵線路,並將兩者互聯互通,保障了城際鐵路客流,更有利於本地勞動力流動,方便乘客便捷出行。

廣州地鐵集團的嘗試得到了國家發改委層面的支持。8月3日,國家發改委批覆的《粵港澳大灣區(城際)鐵路建設規劃》提出,積極探索創新體制機制。以公交化運營、一體化管理、一站式服務為目標,努力探索多元化、有序競爭的運營模式。按照資源共享、互利共贏原則,支持鐵路企業通過委託運營、購買服務等方式參與城際鐵路運營。積極支持城市軌道交通企業開展城際鐵路運營試點,及時總結經驗成效,適時推廣實施。

但擺在廣東面前的路並不好走,根據2018年1月發佈的《國家鐵路局鐵路運輸企業准入許可實施細則》,從事鐵路旅客、貨物公共運輸營業的,應當向國家鐵路局提出申請,經審查合格取得鐵路運輸許可證。涉及地方鐵路運營事項的,國家鐵路局採取審查會或者書面徵求意見等方式,邀請申請企業所在地省級人民政府有關部門、地區鐵路監督管理局參與審查。

2020年9月17日,廣清城際和新白廣城際通過了由廣東省交通廳組織的初步驗收。廣東省政府人士透露,下一步,廣東省將對這兩條線路開展項目安全評估,待安全評估通過後,將正式向國家鐵路局申請鐵路運輸許可證。但對於何時能拿到許可證,尚未有明確的答案。記者9月10日致函國家鐵路局詢問鐵路運營許可證的頒發標準等相關情況,截至發稿未獲迴應。

2019年全國兩會上,全國人大代表、廣州地鐵集團總工程師張志良提出關於修改《鐵路法(修訂草案)》的議案。他表示,目前尚沒有專門針對城際(鐵路)的法律法規,主要還是參照《鐵路法》及相關法規中地方鐵路進行管理。《鐵路法》的部分要求是與長途旅客運輸服務相匹配的,這些規定不適宜城際鐵路的公交化運營模式,難以匹配“一小時生活圈”旅客對軌道交通安全快捷、高效服務的要求。

此外,廣州地鐵集團此前沒有運營城際鐵路的經驗。多位廣東省政府人士均表示,為了做好自主運營,廣東省和廣州市都做了大量準備工作。2019年1月,廣州地鐵集團在其官方微信發佈招聘城際軌道交通運營業務人才的通知,招聘城際司機和城際軌道調度、檢修、技術類等崗位人才。

上述廣東省政府人士表示,在決定自主運營之前,廣州地鐵集團已做了詳細的客流預測及運營成本預測,未來將通過區域內的資源共享,進一步降本增效。

“作為先行者,我們壓力非常大,做好了,能給其他兄弟省份形成示範,做不好,恐將影響各地鐵路改革的決心。”該人士説。

浙江省的思路則與廣東省類似,以自主運營杭海城際為起點,未來逐步擴大到全省城際鐵路網。在運營資質問題上,浙江省則更有底氣,雖然浙江軌道集團也沒有運營許可證,但與其同屬浙江交投旗下的兄弟公司浙江金温鐵道開發有限公司(以下簡稱“金温公司”)在1998年通過原鐵道部獲得了普速鐵路運營許可證。上述接近浙江省政府人士透露:“未來將通過管理整合,確保浙江軌道集團可以使用金温公司的運營許可證,保障自主運營的資質問題提前得到解決。”

一位地方政府人士對記者表示:“如果未來長三角、珠三角等經濟發達區域的城際鐵路網絡能與本地地鐵網絡做到充分融合,形成區域軌道交通網後,擁有強大且持續的客流後,也許能倒逼國鐵集團開放網絡,打破線網壟斷,實現真正的‘四網融合’,但這仍需要艱難的探索和漫長的改革過程。”



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